摘要：临时用地复垦既能守护绿水青山又能推动经济可持续发展，本文从临时用地复垦的法规性文件入手，就复垦方案编制流程、复垦方案内容及方案编制关注要素进行探讨，以期为估价机构编制临时用地土地复垦方案提供参考。

　　关键词：临时用地 土地复垦 国土空间生态修复

　　一、引言

　　临时用地是指建设项目施工、地质勘查等临时使用，不修建永久性建（构）筑物，使用后可恢复的土地。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十三条，因挖损、塌陷、压占等造成土地破坏，用地单位和个人应当......复垦的土地应当优先用于农业。根据《土地复垦条例》第十三条第一款，土地复垦义务人应当在办理建设用地申请时，随有关报批材料报送土地复垦方案。

　　《土地复垦条例》明确：未编制土地复垦方案或土地复垦方案不符合要求的，不得批准建设用地。可见，编制临时用地土地复垦方案存在刚性的市场需求，且政府主管部门对复垦方案报告书实行较严格的审查。上海地区常见的土地复垦类型是由“能源、交通、水利等基础设施建设和其他生产建设活动临时占用所损毁土地”引发的土地复垦。依据“谁损毁，谁复垦”的原则，复垦义务人为项目建设单位。复垦方案编制单位由建设单位自主委托，这给土地评估机构承接临时用地土地复垦方案编制业务带来近水楼台的优势。以下就复垦方案的编制流程、编制内容及编制关注点进行初步探讨。

　　二、方案编制流程

　　（一）完整全面的收集资料

　　临时用地报批时，建设单位将土地复垦方案与土地勘测定界报告、临时用地租赁协议、主体项目核准文件、土地权属证明材料等一同报主管部门审批。为配合建设单位项目推进，报告编制时间通常较为紧张。全面且高效的收集资料可以为报告撰写提供坚实的基础，提升报告的质量和效率。为确保报告数据的准确性和方案的合理性，方案编制单位需优先收集并核实以下基础资料。

　　在资料齐备的基础上，项目现场情况（施工前）、土壤条件等现场勘察更有针对性。

　　（二）合理规划编制流程

　　编制单位接受委托后，一般按以下流程展开工作：

　　（1）调查，搜集项目区概况、工程布局、设计方案等背景及工程相关资料。若项目占地为耕地，编制土地复垦技术方案之前，还应搜集周边土地利用、环境及相关的农林环境资料。

　　（2）结合项目的总体布局和施工设计、组织方案，通过土地损毁测算，预测出不同时段拟损毁土地类型、范围、地类、面积和程度等。

　　（3）开展项目区拟损毁土地适宜性评价与土地复垦可行性分析，确定复垦的利用方向。

　　（4）明确复垦目标与任务，选定复垦技术，制定工程设计、测算工程量与投资。结合工程进度及生产建设对土地损毁的阶段性、区位性特点，划分土地复垦阶段，编写“临时用地土地复垦方案报告书”，并绘制相关复垦工程设计图件。

　　（5）意见调查，确定规划方案。

　　经过对项目区有关资料及主体工程相关设计文件的研究，结合实地踏勘情况，完成“临时用地土地复垦方案报告书”初稿，并就方案中土地复垦措施听取相关意见，对方案进行修改。

　　三、方案内容概览

　　根据《土地复垦方案编制规程》（TD/T 1031.1－2011），结合业务实际，“临时用地土地复垦方案报告书”包含如下内容：

　　四、方案编制关注点

　　（一）土地利用现状明确

　　方案编制时，对临时用地复垦责任范围内土地进行尽职调查十分重要，且土地勘测定界报告核定与编制人员现场勘察缺一不可。复垦责任范围内土地利用类型、土地质量、各类型土地数量、是否占用永农等应明确表述，土地权属应表述清楚，若为集体土地其权属应表述至村。

　　土地利用现状分类应采用《土地利用现状分类》（GB/T21010-2017），明确至二级地类，土地利用现状图应与国土变更调查数据相一致。临时用地范围内各类型土地法定面积跟实测报告中相应地类面积不一致的，应进行对比分析、说明原因。

　　（二）土地损毁分析科学

　　土地损毁类型主要为挖损、压占、塌陷、污染四类，损毁类型和原因不同，复垦方向与侧重点也有差异。对于上海而言，建设项目典型损毁原因及复垦措施如下：

　　报告中预测土地损毁方式及类型需合理，应明确表述损毁土地的面积、损毁程度、损毁环节、损毁时序，并按照土地损毁对土地利用带来的影响，将土地损毁程度进行分级。

　　（三）复垦适宜性评价方法得当、复垦目标明确

　　土地复垦适宜性评价方法选择合理，评价单元与评价体系划分合理，复垦任务和方向合理是土地复垦方案编制的关键所在。报告中对该部分应有详尽阐述，例如复垦利用方向应符合土地利用总体规划；复垦率不达100%的，报告中应说明该部分土地不进行复垦的理由。

　　根据《自然资源部关于规范临时用地管理的通知》（自然资规〔2021〕2号），临时用地期满后……使用耕地的应当复垦为耕地，确保耕地面积不减少、质量不降低；使用耕地以外的其他农用地的应当恢复为农用地；使用未利用地的，对于符合条件的鼓励复垦为耕地。报告编制中一般按照原地类进行复垦，不过也应注意复垦方案可操作性、施工可行性。

　　（四）复垦费用测算合理、费用使用及预存安排清晰

　　根据《土地开发整理项目预算定额标准》（部分地区编制“生态修复项目预算定额标准”），复垦费用包含工程施工费、其他费用和不可预见费。土地平整工程施工费结合定额并参照市场，施工费计算应与复垦工程所采用的施工技术和复垦方案相匹配。

　　其他费用如勘测设计费、招标代理费、现场监理费、建设单位管理费等应依据相应计费文件标准取费，确保复垦费用测算合理性。复垦费用预存方式应符合《土地复垦条例实施办法》，费用使用计划安排应做到清晰、可行。

　　五、结语

　　今年是“绿水青山就是金山银山”提出20周年，临时用地复垦正是习总书记这一科学论断的具体实践。临时用地复垦既能守护绿水青山又能推动经济可持续发展，既能修复国土空间生态又能恢复土地使用价值。相较传统土地价值评估，临时用地土地复垦方案编制能够给客户提供更全面的服务，有助于提高客户粘性，助力机构在开拓新型业务的同时获得较丰的利润。

　　从规章条例入手，以《土地复垦方案编制规程》为基础，遵循科学合理的流程，把握方案编制的要点难点，能够帮助我们编制一份规范、指导性强的土地复垦方案。估价机构和估价师也需掌握更多土地管理、生态修复、工程造价等领域知识与储备，提升专业能力、在打造复合型人才队伍，构建综合性服务平台的道路上再进一步。

 

　　参考文献

　　[1] 《中华人民共和国土地管理法》（2019年8月26日修正）

　　[2] 《土地复垦条例》（2011年3月5日）

　　[3] 《土地复垦方案编制规程》（TD/T 1031.1－2011）

　　[4] 《自然资源部关于规范临时用地管理的通知》（自然资规〔2021〕2号）

 

上海财瑞房地产土地估价有限公司 姜荣荣
2025年12月30日